Un’offerta è anormalmente bassa quando il prezzo appare troppo basso per coprire i costi e garantire un’esecuzione seria. In questo caso la stazione appaltante, prima di aggiudicare, deve chiedere per iscritto all’impresa di giustificarlo, assegnando un termine non superiore a 15 giorni (art. 110 D.Lgs. 36/2023): se le spiegazioni convincono l’offerta resta in gara, altrimenti viene esclusa.
La verifica di anomalia non è una condanna anticipata ma un contraddittorio, in cui l’impresa dimostra che il ribasso è sostenibile. Vediamo quando scatta, cosa si può e cosa non si può giustificare, come trattare costi della manodopera e oneri di sicurezza, quali documenti preparare e come reagire a un’esclusione.
In breve
- Chi viene verificato: la migliore offerta che, in base agli elementi specifici indicati nel bando, appaia anormalmente bassa (art. 110, comma 1).
- Termine: l’impresa ha al massimo 15 giorni per presentare le spiegazioni richieste per iscritto dalla stazione appaltante (art. 110, comma 2).
- Cosa non si giustifica: non sono ammesse giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili e sui costi della sicurezza previsti dalla legge (art. 110, comma 4).
- Manodopera e sicurezza: i relativi costi vanno indicati nell’offerta economica a pena di esclusione, salvo forniture senza posa in opera e servizi intellettuali (art. 108, comma 9).
Quando un’offerta è considerata anormalmente bassa?
La stazione appaltante valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, se questa appare anormalmente bassa in base a elementi specifici, compresi i costi di manodopera e sicurezza dichiarati (art. 110, comma 1). Il Codice non fissa una soglia numerica valida per tutte le gare: gli elementi da considerare li indica il bando.
C’è un’eccezione importante. Negli appalti di lavori o servizi sotto la soglia europea, aggiudicati al prezzo più basso e privi di interesse transfrontaliero certo, con almeno cinque offerte ammesse, gli atti di gara prevedono l’esclusione automatica delle offerte anomale, individuate con uno dei metodi di calcolo dell’allegato II.2 (art. 54). In questi casi non c’è contraddittorio: il ribasso va ponderato prima di offrire.
Come si svolge la verifica e cosa si può giustificare?
La richiesta arriva per iscritto e riguarda il prezzo o i costi proposti. Le spiegazioni possono riguardare, per esempio (art. 110, comma 3):
- l’economia del processo di fabbricazione, dei servizi prestati o del metodo di costruzione;
- le soluzioni tecniche scelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui l’impresa dispone;
- l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti.
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, il giudizio è globale e sintetico: conta l’affidabilità dell’offerta nel suo insieme, non la singola voce sottostimata. Le giustificazioni possono spiegare e documentare l’offerta, ma non possono modificarla. La stazione appaltante può chiedere ulteriori chiarimenti prima di decidere, e un’esclusione va motivata in modo puntuale.
Costi della manodopera e sicurezza: le regole da non sbagliare
I costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza vanno indicati nell’offerta economica a pena di esclusione (art. 108, comma 9); per l’orientamento prevalente l’omissione non si recupera con il soccorso istruttorio. Nei lavori e nei servizi la stazione appaltante stima i costi della manodopera nei documenti di gara e li scorpora, insieme a quelli della sicurezza, dall’importo soggetto a ribasso; l’impresa può comunque dimostrare che il ribasso complessivo deriva da un’organizzazione aziendale più efficiente (art. 41, comma 14).
Il riferimento per il costo del lavoro sono le tabelle del Ministero del lavoro, che indicano un costo medio (art. 41, comma 13). Secondo la giurisprudenza, discostarsene non rende l’offerta anomala di per sé, se lo scostamento è spiegato, per esempio con agevolazioni contributive documentate. È invece esclusa l’offerta in cui il costo del personale è inferiore ai minimi salariali indicati nelle tabelle, o gli oneri di sicurezza sono incongrui (art. 110, comma 5).
Se l’impresa applica un contratto collettivo diverso da quello indicato nel bando, deve garantire ai dipendenti le stesse tutele; la dichiarazione di equivalenza è verificata con le modalità della verifica di anomalia (art. 11, commi 3 e 4). L’offerta è esclusa anche se non rispetta gli obblighi ambientali, sociali e del lavoro o le regole sul subappalto (art. 110, comma 5).
Quali giustificativi preparare?
Le spiegazioni convincono quando sono documentate e coerenti con l’offerta tecnica. È utile raccogliere:
- analisi del costo del lavoro: numero di addetti, ore, livelli del contratto collettivo applicato ed eventuali agevolazioni contributive;
- preventivi e contratti con fornitori e subappaltatori, listini e sconti ottenuti;
- mezzi e attrezzature già posseduti o ammortizzati, e la vicinanza di sede o cantieri al luogo di esecuzione;
- spese generali e oneri di sicurezza aziendali calcolati voce per voce;
- utile d’impresa, anche modesto, ma realistico.
Un ribasso elevato, da solo, non basta a escludere. In un caso seguito dallo Studio il TAR di Palermo ha ritenuto legittimo un ribasso del 100% sugli oneri di gestione, perché l’aggiudicatario aveva dimostrato che l’offerta restava remunerativa e sostenibile. Al contrario, un’offerta senza alcun margine di utile difficilmente supera la verifica, salvo ragioni particolari da dimostrare.
Esclusione per anomalia: come difendersi
Contro l’esclusione per anomalia si ricorre al TAR entro 30 giorni dalla comunicazione, con il rito accelerato degli appalti, come per ogni esclusione dalla gara; in Sicilia davanti al TAR di Palermo o alla sezione di Catania, con appello al CGA. Il ricorso ha più possibilità quando la stazione appaltante ha ignorato giustificazioni documentate, non ha motivato o ha escluso per una singola voce senza valutare l’offerta nel suo insieme.
Può accadere anche il contrario: è l’offerta del vincitore a sembrare insostenibile, e la stazione appaltante l’ha accettata senza una verifica seria. In questo caso a impugnare è il concorrente, con il ricorso contro l’aggiudicazione. In entrambi i casi il giudice non rifà la valutazione al posto dell’ente: ne controlla la logicità, la completezza dell’istruttoria e la motivazione.
Domande frequenti
Un ribasso molto alto rende sempre l’offerta anomala?
No. Conta se l’impresa dimostra che il prezzo copre i costi, rispetta i minimi salariali e lascia un margine. Il ribasso è solo un indizio che fa scattare la verifica.
Cosa succede se non rispondo entro 15 giorni?
La stazione appaltante può concludere che l’offerta non è giustificata ed escluderla. Poiché il termine massimo è breve, conviene preparare i giustificativi già quando si formula l’offerta.
Posso cambiare qualche voce dell’offerta durante la verifica?
Si possono chiarire e documentare le singole voci, anche correggendo stime interne, purché l’offerta resti la stessa nel prezzo e nei contenuti. Una giustificazione che trasforma l’offerta porta all’esclusione.
La verifica di anomalia si affronta soprattutto prima, con un’offerta costruita su costi reali e giustificativi pronti. Lo Studio assiste imprese e stazioni appaltanti nelle procedure di gara e nel contenzioso che ne segue: per una valutazione del vostro caso potete contattarci a Palermo o a Mussomeli.
