Il preavviso di rigetto è la comunicazione con cui la pubblica amministrazione, prima di respingere una domanda, indica i motivi che ne impediscono l’accoglimento e concede 10 giorni per presentare osservazioni scritte e documenti (art. 10-bis L. 241/1990). È l’ultima occasione per far cambiare idea all’ufficio prima del diniego, e va usata bene.
Questa guida spiega quando la PA deve inviarlo, come leggerlo, come scrivere una risposta efficace e cosa succede se la domanda viene respinta lo stesso.
In breve
- Il preavviso è obbligatorio nei procedimenti avviati su domanda del privato, prima di un provvedimento negativo (art. 10-bis L. 241/1990).
- Dal ricevimento ci sono 10 giorni per osservazioni e documenti; nel frattempo il termine per concludere il procedimento è sospeso.
- Se respinge comunque, la PA deve spiegare perché non ha accolto le osservazioni; dopo un annullamento del giudice non può tirare fuori motivi nuovi che già emergevano dall’istruttoria.
- Non si applica ai concorsi pubblici né ai procedimenti previdenziali e assistenziali degli enti di previdenza.
Che cos’è il preavviso di rigetto e quando arriva?
Il preavviso, chiamato dalla legge «comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza», arriva nei procedimenti avviati su istanza di parte: la domanda di un permesso di costruire, di una licenza, di un contributo, di un’autorizzazione, di un’iscrizione in un albo o di un permesso di soggiorno. Prima di adottare il diniego, il responsabile del procedimento deve comunicarne tempestivamente le ragioni.
Serve a realizzare un vero contraddittorio: il cittadino può correggere errori, integrare documenti mancanti, chiarire fatti male interpretati. Non riguarda i concorsi pubblici né i procedimenti previdenziali e assistenziali gestiti dagli enti di previdenza, come l’INPS. Nei procedimenti avviati d’ufficio, invece, la partecipazione passa per la comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 L. 241/1990).
Il preavviso non è ancora un diniego e di regola non si impugna davanti al giudice: si risponde. Il provvedimento da contestare sarà, eventualmente, quello finale.
Quanto tempo c’è per rispondere?
Il termine è di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione. La legge non lo qualifica espressamente come perentorio e la giurisprudenza tende a ritenere che l’ufficio debba valutare anche osservazioni arrivate in ritardo ma prima della decisione; è però un rischio da non correre. Se servono documenti che richiedono tempo, come una perizia o un certificato, conviene inviare nei 10 giorni una prima memoria e chiedere per iscritto un breve termine per integrare.
La comunicazione sospende il termine per concludere il procedimento, che riprende a decorrere 10 giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza dei 10 giorni (art. 10-bis, nel testo modificato dal D.L. 76/2020). Per il permesso di costruire, ad esempio, il termine per la decisione del dirigente passa da 30 a 40 giorni (art. 20 D.P.R. 380/2001): i diversi titoli sono spiegati nella guida su permesso di costruire, SCIA o CILA.
Come si scrivono le osservazioni?
Una buona risposta è breve, ordinata e documentata. I passaggi utili sono:
- Leggere i motivi uno per uno e distinguere quelli di fatto (un documento mancante, una misura sbagliata) da quelli di diritto (un’interpretazione della norma).
- Chiedere il fascicolo se i motivi rinviano a pareri o verbali che non si conoscono: l’accesso agli atti spetta di diritto a chi è parte del procedimento.
- Rispondere a ogni motivo con un paragrafo dedicato, citando la norma e allegando il documento che lo supera.
- Segnalare i ritardi dell’ufficio: la legge vieta di usare come motivo di rigetto inadempienze o ritardi imputabili all’amministrazione.
- Inviare tutto con un mezzo tracciabile, di solito la PEC, conservando la ricevuta di consegna.
Conviene evitare toni polemici e argomenti generici: l’obiettivo è mettere l’ufficio nelle condizioni di accogliere la domanda o, se la respinge, di doverlo motivare in modo puntuale. Se i motivi ostativi sono superabili solo modificando la domanda, la memoria può proporre la modifica.
Cosa succede dopo le osservazioni?
Gli esiti possibili sono tre. L’amministrazione può accogliere la domanda; può chiedere ulteriori chiarimenti; oppure può respingerla. In quest’ultimo caso il provvedimento deve indicare perché le osservazioni non sono state accolte: una motivazione che le ignora, o che risponde con formule di stile, è un vizio che si può far valere in giudizio.
Il diniego deve inoltre fondarsi sui motivi già comunicati. Se l’amministrazione introduce nel provvedimento finale un motivo del tutto nuovo, su cui il privato non ha potuto difendersi, il contraddittorio è violato. Dal 2020 la violazione dell’art. 10-bis non può più essere considerata un vizio meramente formale che non porta all’annullamento (art. 21-octies, comma 2, L. 241/1990).
Se la PA, invece di decidere, resta inerte dopo le osservazioni, si può reagire con gli strumenti spiegati nella guida sul silenzio della pubblica amministrazione.
Come si impugna il diniego?
Contro il provvedimento finale di rigetto si propone ricorso al TAR entro 60 giorni dalla notifica, come spiegato nella guida al ricorso al TAR (in Sicilia, TAR di Palermo o sezione di Catania; in appello il Consiglio di Giustizia Amministrativa). In alternativa, per gli atti definitivi, c’è il ricorso straordinario entro 120 giorni.
La riforma del 2020 ha introdotto una regola importante per chi vince: se il diniego viene annullato in giudizio, nel riesaminare la domanda l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi che già emergevano dall’istruttoria. In pratica non può «tenere da parte» un motivo per usarlo dopo la sentenza. Le osservazioni presentate nei 10 giorni diventano quindi la base anche del futuro ricorso: scritte con cura, delimitano il campo della discussione. Per i dati in possesso della PA che non riguardano direttamente il procedimento può essere utile anche l’accesso civico generalizzato.
Domande frequenti
Se non rispondo al preavviso di rigetto cosa succede?
Trascorsi i 10 giorni l’amministrazione può adottare il diniego sulla base dei motivi comunicati. Non rispondere non impedisce il ricorso al TAR, ma si perde l’occasione di risolvere senza giudice e di chiarire i fatti.
Il preavviso di rigetto si può impugnare al TAR?
Di regola no, perché non è un provvedimento definitivo ma un atto endoprocedimentale. Si impugna il diniego finale, facendo valere anche i vizi del preavviso.
Vale anche per i Comuni siciliani?
Sì. In Sicilia il procedimento di Regione ed enti locali è regolato dalla L.R. 7/2019, che riprende la disciplina statale; la partecipazione al procedimento è comunque un livello essenziale di tutela che le regioni non possono ridurre (art. 29 L. 241/1990).
Le osservazioni al preavviso di rigetto richiedono di lavorare in pochi giorni su atti tecnici e norme di settore. Per un esame della comunicazione ricevuta e dei documenti utili, le modalità di contatto sono nella pagina Sedi e contatti.
